Írán je od velké části světového finančního systému izolován již desítky let. Spojené státy během tohoto období uvalily na zemi rozsáhlé sankce zaměřené na bankovní systém, lodní dopravu, ropný průmysl i armádu. Nová americká kampaň nazvaná Operation Economic Outcast proto přichází v situaci, kdy je prostor pro další ekonomický tlak podstatně omezenější než v minulosti.
Americké ministerstvo financí představilo nové kroky jako zásadní vystupňování sankčního režimu. Součástí kampaně jsou sankce proti více než 60 subjektům, hrozba postihů zemím a společnostem obchodujícím s Íránem a tlak na uzavření všech poboček íránské Bank Melli.
Problémem je, že íránská ekonomika už před oznámením těchto opatření čelila velmi tvrdým podmínkám. Země byla odříznuta od značné části globálního finančního systému, inflace dosahovala mimořádně vysokých hodnot a základního zboží byl dlouhodobě nedostatek.
Další sankce proto mohou ekonomický tlak ještě zvýšit, jejich schopnost zásadně změnit politickou situaci je však méně jednoznačná. Spojené státy stále disponují jedním velmi silným nástrojem – mohly by se zaměřit na čínské banky, které mají podle Washingtonu umožňovat íránské transakce. Takový krok by ale mohl vyvolat mnohem širší důsledky pro globální ekonomiku.
Operation Economic Outcast má dále omezit schopnost Íránu fungovat v mezinárodním finančním systému. Americká administrativa počítá s tím, že další zvýšení ekonomického tlaku může přispět k oslabení íránského režimu nebo alespoň vytvořit podmínky pro diplomatický průlom.
Rozsah sankcí je značný. Více než 60 nových cílů má čelit americkým postihům a Washington současně hrozí sankcemi zemím a subjektům, které budou pokračovat ve spolupráci s Íránem. Významnou součástí opatření je rovněž snaha přimět k uzavření všech poboček Bank Melli.
Otázkou však zůstává, jak velký dodatečný efekt mohou nová opatření přinést. Írán je pod různými formami amerických sankcí desítky let a řada klíčových částí jeho ekonomiky už byla předchozími kroky zasažena.
Situace tak vytváří problém klesajícího účinku dalších sankcí. Pokud už má země omezený přístup k mezinárodním financím, její ropný sektor čelí restrikcím a domácí ekonomika bojuje s vysokou inflací a nedostatkem, každý další krok má menší prostor přinést stejně výrazný dopad jako opatření zavedená na začátku sankčního režimu.
Navzdory dlouhodobému ekonomickému tlaku navíc íránský režim zůstal u moci. Samotné zhoršování ekonomické situace proto neposkytuje jistotu, že povede k politické změně, kterou Washington požaduje.
Nejsilnější zbývající možnost by spočívala v rozšíření tlaku mimo samotný Írán a v přímém zásahu proti finančním institucím dalších velkých ekonomik.
Jedním z nejvýznamnějších potenciálních kroků jsou sekundární sankce proti čínským bankám, které mají podle americké strany pomáhat s íránskými transakcemi.
Americký ministr financí Scott Bessent upozornil, že žádná instituce není mimo dosah amerických sankcí a subjekty umožňující íránské transakce mohou být terčem dalších opatření. Washington však zatím k přímému zásahu proti čínským bankám nepřistoupil.
Důvodem jsou potenciální následky takového rozhodnutí. Zatímco sankce proti menším subjektům nebo společnostem v dalších zemích by mohly tlak na Írán postupně zvyšovat, zásah proti významným čínským finančním institucím by mohl zasáhnout fungování globálního finančního systému.
Bessent na otázku, proč Spojené státy nepřistoupily okamžitě k nejtvrdším opatřením, reagoval otázkou, proč by chtěl „vyhodit do povětří globální finanční systém“. Jeho vyjádření ukazuje, že Washington si uvědomuje rizika spojená s překročením této hranice.
Spojené státy tak stojí před komplikovanou volbou. Mohou pokračovat v postupném rozšiřování sankcí například proti subjektům v Indii, Malajsii nebo dalších zemích, pokud budou identifikovány jako pomocníci Íránu. Nejvýznamnější dostupný nástroj však může zůstat nevyužit právě kvůli riziku čínské odvety.
Jedním z hlavních důvodů americké opatrnosti je postavení Číny na trhu prvků vzácných zemin. Tyto suroviny jsou nezbytné pro výrobu širokého spektra produktů, od automobilů a leteckých motorů až po chytré telefony, polovodiče nebo materiály používané v přístrojích pro magnetickou rezonanci.
Čína má v tomto segmentu prakticky monopolní postavení a už dříve ukázala, že je ochotna svou převahu využít v obchodních sporech s Washingtonem.
Hrozící nedostatek vzácných zemin v minulém roce vyvolal obavy z narušení dodavatelských řetězců podobného rozsahu, jaký svět zažil během pandemie. Pro americkou ekonomiku by další výrazné omezení dodávek představovalo problém zejména pro automobilový, letecký a polovodičový průmysl.
Takový scénář by byl pro Bílý dům ekonomicky i politicky komplikovaný, zvláště před listopadovými volbami do Kongresu.
Právě vzájemná ekonomická závislost tak omezuje možnosti Washingtonu. Sekundární sankce proti čínským bankám by mohly zvýšit tlak na Írán, současně by však mohly vyvolat odvetná opatření v oblasti, kde mají Spojené státy vlastní zranitelné místo.
Operation Economic Outcast proto pravděpodobně zvýší ekonomický tlak prostřednictvím již existujícího sankčního systému, zatímco nejtvrdší potenciální opatření zůstává spojeno s výrazně vyššími riziky.
Další otázkou je samotná schopnost ekonomických sankcí změnit politické chování Íránu. Studie založená na téměř dvou milionech příspěvků íránských influencerů na sociálních sítích během předchozích sankčních období ukázala, že hospodářský tlak nemusí automaticky oslabovat podporu vlády.
Výsledky v některých případech ukázaly opačný efekt. Sankce dokázaly rozdělit opozici a zvýšit podporu režimu dokonce mezi umírněnými odpůrci vlády.
Zkušenost tak upozorňuje na rozdíl mezi ekonomickým a politickým výsledkem sankcí. Washington může prostřednictvím restrikcí zhoršit ekonomické podmínky v cílové zemi, nemůže však přímo určit, jak na tento tlak zareaguje její obyvatelstvo nebo politický systém.
Podobnou strategii Spojené státy dlouhodobě používají také vůči Kubě, kde ekonomická izolace trvá více než šest desetiletí. Íránský případ nyní znovu otevírá otázku, nakolik může dlouhodobý hospodářský tlak skutečně dosáhnout požadované změny režimu.
Vedle samotného Íránu se navíc objevuje ještě širší riziko. Rozsáhlé používání amerického finančního systému jako nástroje zahraniční politiky může motivovat další státy k hledání alternativ k americkému dolaru.
Spojené státy využívaly rozsáhlé finanční sankce proti Rusku a nyní dále zvyšují tlak na Írán. Čím častěji je přístup k dolarovému finančnímu systému využíván jako sankční nástroj, tím větší může být motivace zahraničních bank a států hledat jiné způsoby vypořádávání mezinárodních transakcí.
To by mohlo mít důsledky pro postavení Spojených států v globálním bankovním systému založeném na síti SWIFT a dominantní úloze dolaru.
Nová sankční kampaň tak představuje pokus Washingtonu zvýšit tlak na již silně izolovanou íránskou ekonomiku. Největší potenciální páka v podobě čínských bank však zatím zůstává nevyužita, protože její použití by mohlo vyvolat odvetu a zasáhnout mnohem širší části světového hospodářství.
